Новая Польша 6/2010

ЖИЛИЩНАЯ РЕФОРМА ПО-ПОЛЬСКИ И ПО-РУССКИ

Проблема «советского наследия» в жилищной сфере актуальна и для России, и для Польши. Однако объединения жильцов и общественные инициативы в этой области играют в двух странах совершенно разную роль.

«Советское наследие»

Коллапс социалистической системы повлек за собой массу политических и социальных процессов в Восточной Европе. С распадом восточного блока и Советского Союза страны Восточной Европы столкнулись с множеством вызовов, обусловленных необходимостью построения рыночной экономики, развития институтов частной собственности, созданием и развитием новых типов политической системы.

Жилищная сфера также была подвергнута длительному реформированию.

Собственность на жилье в советский период в большинстве случаев была государственной. В Советском Союзе в частной собственности находился жилищный фонд, построенный жилищно-строительными кооперативами и составлявший к началу 1990-х годов 12,5% от общего жилищного фонда (1).

В целом распределение права собственности на жилье в Советском Союзе и Польской Народной Республике кардинально различалось. К 1990 г. доля частной собственности на жилье в Польше составляла 40,2 % (2), в то время как в СССР в частной собственности было 32,6% жилого фонда. Однако при этом следует учитывать, что эта примерно треть жилья на 61,2% составляла жилье в сельской местности (так называемые «частные дома»). Соответственно, структура собственности на жилье в ССР и Польше значительно отличалась.

В Польше, как до Второй мировой войны, так и после нее активно развивалось строительство жилищных кооперативов. После Второй мировой войны в Польше, как в других странах Европы, жилищная проблема стояла особенно остро. В декабре 1945 г. был принят декрет, в соответствии с которым собственность на жилищный фонд объявлялась государственной и граждане решали свои жилищные проблемы в порядке очереди. Однако уже в 1957 г. с экономическим ростом был принят Устав о передаче государственного управления жилищным фондом в местные органы власти. В результате выполнения этого устава сформировалась такая жилищная система, при которой граждане получали жилье либо бесплатно, либо за небольшую стоимость и становились членами многочисленных и крупных жилищных кооперативов. (3)

В 1961 году Советом Министров ПНР был принят закон «О жилищных кооперативах и союзе», таким образом «Союз жилищных кооперативов» становится руководящим органом и «Национальный съезд делегатов жилищных кооперативов», проводившийся на регулярной основе преобразуется в постоянную организацию (4). В 1982 году вступает в силу закон «О кооперативном праве» (5), в результате этого руководящим органом жилищный кооперативов становится «Местный совет кооперативов», координирующий деятельность жилищных кооперативов и в настоящее время.

В какой-то степени эта форма организации жилищного фонда была сходной как в советской России, так и в социалистической Польше. Однако здесь имеется ряд структурных отличий, которые влияют и на современную ситуацию.

Российские жилищные кооперативы, безусловно, были зависимы от государства. Собственность на жилье в таких кооперативах не была полностью частной, но в то же время все вопросы, связанные с благоустройством и капитальным ремонтом были в сфере ответственности этих кооперативов. То есть, по сути, еще в советское время мы могли наблюдать островки жилищного самоуправления. Но такая форма организации жилищного фонда не была распространена.

Жилищные кооперативы в Польше времен Польской Народной Республики частично (до 90% стоимости) являлись собственностью государства, получая от него огромную материальную поддержку. Например, в виде проводимых капитальных ремонтов. Причем размер таких кооперативов доходил до нескольких десятков домов в одном кооперативе. Фактически, с точки зрения экономики, такая форма организации жилищного фонда мало отличалась от большинства многоквартирных домов в Советской России — практическое отсутствие частной собственности, юридическая и материальная ответственность государственных структур за состояние жилищного фонда, преференции в виде искусственно заниженных тарифов на коммунальные и жилищные услуги. Существенное отличие здесь заключалось в том, что практики выработки совместных решений, самоорганизации, формирования сообщества были конституированы сверху польским государством и в той или иной степени развивались в рамках жилищных кооперативов.

В советской России такие типы социального взаимодействия в большинстве случаев формировались только в рамках немногочисленных жилищных кооперативов. Как мы видим, в Польше было много жилищных кооперативов, которые почти не были самостоятельными и пользовались поддержкой государства. В Советском Союзе же жилищных кооперативов было крайне мало, но зато они были более самостоятельны и в большей степени смогли развить навыки и практики самоуправления и самоорганизации.

Такая система управления жилищным фондом в «советские времена» обусловила дивергенцию в формах и результатах проводимых жилищных реформ в Польше и России в последние два десятилетия.

Однако общее социалистическое прошлое стало базисом для некоторых сходств в методах и результатах проводимых реформ.

Данная статья как раз рассматривает сходства и отличия жилищной сферы и степени участия граждан в процессах жилищного самоуправления в Польше и России.

Время реформ

Процесс жилищной реформы в России можно разделить на три основных этапа.

Первый этап начался в 1991 году принятием Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», принятого Верховным советом РСФСР 4 июля 1991 г. — №1541 (6). Этап приватизации будет закончен в марте 2010 года. Приватизация жилья закрепляет права собственности на жилье и соответствует декларированным принципам частной собственности.

Второй этап начался в начале 2000-х годов приватизацией и разукрупнением предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Третий этап направлен на создание как можно большего количества товариществ собственников жилья с целью переноса ответственности за жилищный фонд на объединения собственников. Этот этап был начат еще в 1996 г. с принятием закона «О товариществах собственников жилья». Затем этот этап был интенсифицирован в результате принятия нового Жилищного кодекса (2005), и получил свое наибольшее распространение за последние два года в связи с принятием Федерального закона №185. В соответствии с этим законом, дома, нуждающиеся в капитальном ремонте и создавшие товарищество собственников жилья, имеют приоритетное право на получение финансирования для проведения капитального ремонта от государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ».

Польша также столкнулась с необходимостью проведения жилищных реформ. Процесс реформирования управления жилищной сферой шел с середины 1980 х годов. Но на уровне государства активный процесс приватизации жилищного фонда был запущен в 1994 г. с принятием закона о собственности на помещение (ustawa o wlasnosci lokali) от 24 июня 1994 г., вступившего в силу 1 января 1995 (7).

В этом законе было переформулировано понятие права на жилье — жилье официально стало объектом частной собственности (8).

Органом самоуправления кооперативов на уровне всей страны является Всепольский совет кооперативов (Krajowa Rada Spoldzielcza - в публикуемой работе это название здесь и далее переведено как Местный совет кооперативов. — Ред.), который на данный момент представлял собой гибрид государственного комитета и неправительственной организации. Такой странный тип стал порождением системы польских жилищных кооперативов. Всепольский совет кооперативов являлся по сути «министерством жилья», как и в ПНР, где он был призван не только заниматься обслуживанием и управлением жилищного фонда посредством координации деятельности всех жилищных кооперативов, но и соблюдать интересы государства, как основного собственника жилья в социалистической Польше.

Глобальные политические и экономические изменения не могли не затронуть деятельность и этой структуры. На данный момент Всепольский совет кооперативов является полугосударственной структурой, имеет ряд полномочий, определяет векторы польской жилищной политики и имеет влияние на жилищные кооперативы, являясь главным органом управления в жилищной сфере. С другой стороны, процесс приватизации жилья и рост жилищных товариществ (wspоlnot mieszkaniowych) (аналог российских товариществ собственников жилья) маргинализирует деятельность Всепольского совета кооперативов.

Процесс приватизации жилья, активно начатый в Польше в 1994 г., стал еще одной проблемой в реформировании жилищной сферы, так как вопрос о разделе собственности государства и сфер ответственности в жилищной сфере стал предметом экономических интересов как самого населения, так и различных лоббистских групп.

Аналогичная ситуация наблюдается с приватизацией придомовых территорий и земли под жилыми домами. До недавнего времени приватизация проводилась по заниженным тарифам, правовые принципы закрепления прав собственности на землю среди членов жилищных кооперативов не были выработаны. В связи с этим в 2007 г. процесс приватизации земли был приостановлен решением польского Конституционного суда.

«Вопрос о земле» стал проблемой не только для польских собственников жилья, но и для российских жилищных объединений. Несмотря на четко выработанную юридическую процедуру процесса передачи прав собственности на землю товариществам собственников жилья и жилищным кооперативам, жилищные объединения сталкиваются с рядом сложностей при оформлении прав собственности на землю. Официальная причина возникающих сложностей — отсутствие кадастров городских земель и планов межевания территорий. По мнению ряда экспертов, причины сложностей с оформлением прав собственности на придомовые территории — не столько технические, сколько экономические: земля является серьезным ресурсом, которым никто не хочет делиться «за просто так».

Общественная инициатива

Вернемся к польским жилищным кооперативам. Всепольский совет кооперативов на данный момент пытается совместить в себе функции жилищного департамента, департамента по управлению государственной собственностью и общественной организации. Формально основная его цель — обеспечение обслуживания домов, проведение жилищной политики, активизация граждан и повышение уровня самоуправления. Фактически, по опыту общения с исследователями и представителями общественных организаций, напрашивается вывод о том, что Всепольский совет кооперативов не столько проводит жилищные реформы в Польше, сколько тормозит их. Гибрид государственного комитета и общественной организации более или менее успешно справляется с регуляторной функцией, например находится в тесном сотрудничестве с антимонопольным бюро, что помогает регулировать тарифы на коммунальные услуги, так как такие услуги предоставляются монополистами.

Монополизм на рынке коммунальных услуг обусловлен не столько политическими или экономическими причинами, сколько техническими особенностями. По сути своей компании-поставщики коммунальных услуг — это естественные монополии.

Но Всепольский совет кооперативов имеет отрицательное влияние на развитие самоуправления в жилищной сфере. Те немногие неправительственные организации, которые работают в жилищном секторе, по большей части находятся с ним в постоянной конфронтации.

Обе стороны используют набор аргументов, применяемых и в России.

Государственные (и муниципальные) структуры заявляют о «слабости гражданского общества», «большой ответственности» и «возможных катастрофических последствиях для малоимущих групп населения».

Неправительственные организации в свою очередь обвиняют оппонентов «от государства» в том, что «рынок жилищных услуг не либерализован», «муниципалитеты соблюдают коммерческие интересы», «не готовы к сотрудничеству с неправительственными организациями».

Как показывают данные, собранные в результате реализации проекта «Поддержка собственников жилья» (Фонд «Новая Евразия») в Твери, Перми и Нижнем Новгороде (9), и представители муниципалитетов, и представители неправительственных организаций действительно отмечают невысокую степень сотрудничества друг с другом при существующей заинтересованности. Однако респонденты с обеих сторон жалуются на отсутствие общих площадок, механизмов и регламента такого сотрудничества.

Аналогичная ситуация на данный момент в Польше. Наиболее активным актором в этой сфере является польское отделение «Transparency International» (10), работающее с польскими жилищными товариществами и жилищными кооперативами. Институциональные условия для развития польских жилищных НКО здесь более благоприятны, чем в России: меньше сложностей с регистрацией, меньше проблем с организацией общественных акций. Несмотря на это гражданская активность в жилищных вопросах реализуется либо на уровне крупного международного игрока, либо «замыкается» на многочисленные академические исследования — в области экономической географии, экономики, социологии и политологии.

Почему в России больше жилищных общественных организаций, чем в Польше?

К сожалению, на данный момент объяснение именно этому феномену я могу дать только в виде гипотезы.

В отличие от России, где процесс создания жилищных объединений был интенсифицирован «сверху», этого не происходит в Польше. К моменту коллапса социалистической системы в Польше имелось огромное количество «заготовок» (11) для создания и развития жилищных сообществ в виде жилищных кооперативов и чуть больше 40% жилищного фонда находилось в частной собственности. Но в процессе жилищной реформы более существенный акцент был сделан не на реформировании этих жилищных кооперативов, а на реформировании рынка жилищных и коммунальных услуг: приватизация, демонополизация, где это возможно, система антимонопольных мер, развитие конкурентного рынка жилищных услуг.

Количество жилищных товариществ в Польше на данный момент невелико, в основном это товарищества, созданные во вновь построенных домах. Старые жилищные кооперативы, несмотря на приватизацию жилья, остались по сути таким же образованием, что и были в «советские времена» (12). Будучи более распространенными и пользуясь поддержкой государства, являясь по сути частью государства, жилищные кооперативы в Польше стали институтом, способным к устойчивому воспроизводству, и поэтому попытки реформирования этой сферы пока сложно назвать успешными.

Основная проблема этих кооперативов лежит на поверхности: обычно это огромные объединения, включающие несколько тысяч жителей. При такой структуре, конечно же, сложно говорить о какой-либо активности собственников и жильцов в жилищных кооперативах либо стремлении жилищных кооперативов создавать общественные организации для отстаивания своих интересов.

Функции жилищных кооперативов сводятся к организации обслуживания домов, входящих в состав кооператива, но никак не к повышению уровня самоуправления, участия собственников в процессе принятия решений. Жилищные кооперативы в Польше можно назвать организациями, но ответ на вопрос о том, являются ли они сообществами, скорее всего отрицательный.

В России, как ни парадоксально, количество жилищных НКО только растет; и во всё большем количестве городов либо уже созданы, либо уже запланированы быть созданными ассоциации жилищных объединений — ТСЖ и ЖСК. «Советские» жилищные кооперативы были немногочисленны и являлись не «заготовками», а практически готовыми жилищными объединениями, так как не пользовались столь обширной поддержкой государства, как в социалистической Польше. Необходимость создания жилищных объединений в такой ситуации стала не только задачей по формированию организации обслуживания домов, но и продиктовала усиление роли и вовлеченности собственников. Особенно актуальным это стало в свете до сих пор незавершенной реформы рынка жилищных и коммунальных услуг, который не столь либерален и конкурентен, как в Польше. Общественные объединения и организации создаются во многих случаях для того, чтобы сглаживать недостатки рынка, ориентированного на монополизацию, растущего из «советских ЖЭКов» и склонного к мошенничеству в условиях до сих пор не отрегулированной системы сертификации жилищных и коммунальных услуг.

В то же время в Польше очень развиты и влиятельны ассоциации и объединения нанимателей жилья, которые отстаивают более благоприятные и выгодные условия найма жилья. В России такие организации малочисленны и практически не имеют влияния. Этот факт свидетельствует о том, что вектор жилищной политики в рассматриваемых странах различен. В России делается ставка на «сознательного собственника», который в условиях интенсивных реформ осознает свои интересы и станет основой для жилищного самоуправления. Польская жилищная политика больше направлена на реформирование рынка и пытается сохранять основы социального государства, делая ставку на так называемое социальное жилье и постепенное развитие объединений собственников.

При таких различиях ряд проблем все же остается общим: монополизм в сфере коммунальных услуг — тепла, воды и газа, слабая заинтересованность населения в возможности участвовать в принятии решений на уровне отдельного многоквартирного дома, а главное — борьба за ресурс в виде жилищного сектора, который является потребителем услуг на огромные суммы и претендует на приватизацию земельных участков.

Вопрос уплотнительной застройки стал «портить» не только москвичей и питерцев, но и варшавян — акции протеста можно наблюдать, даже если вы оказались в этом городе на неделю. И это хорошо, что их можно наблюдать.

(1) Andrusz Gregory. Housing Co-operatives in the Soviet Union. Housing Studies, vol. 7, № 2.

(2) Ясин Евгений. Политическая экономия реформы ЖКХ.

(3) Jankowski Jerzy, Brodzinski Marian G. Mieszkalnictwo w gospodarce rynkowej. (Жилье в рыночной экономике). Warszawa, 2004.

(4) Веб-сайт «Кооперативное жилье».

(5) Веб-сайт «Местный союз кооперативов».

(6) Утратил силу с принятием Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»

(7) http://pl.wikipedia.org/wiki/Ustawa_o_w%C5%82asno%C5%9Bci_lokali, текст Устава.

(8) Jankowski Jerzy, Brodzinski Marian G., цит. соч.

(9) Отчет по этому исследованию представлен на сайте «Тысяча советов о жилье».

(10) См сайт организации. Один из проектов — «Прозрачный и эффективный контроль функционирования районной инспекции по надзору за строительством».

(11) Этот термин был использован одним из респондентов, польским социологом Аркадиушом Пейсертом, который изучает жилищные кооперативы в Польше и является автором книги «Spoldzielnie mieszkaniowe» («Жилищные кооперативы»), издательство Варшавского Университета.

(12) Это также устойчивое выражение большинства информантов при сопоставлении «до реформы» и «после нее».

Дилором Ахмеджанова — выпускница Европейского университета в Санкт-Петербурге, сотрудница Центра европейских исследований ЕУСПб. Публикуемая работа вошла в число победивших на конкурсе «Гражданское общество и решение социальных проблем в Европе». Текст написан по результатам стажировки для молодых аналитиков публичной политики в Варшаве, организованной Институтом общественных отношений (The Institute of Public Affairs) и Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром «Стратегия».