О САМОУПРАВЛЕНИИ В ПОЛЬШЕ

Недавно исполнилось 22 года с момента проведения реформы территориального (муниципального) самоуправления в Польше. О том, что такое самоуправление, о работе над его реформированием, а также о том, каковы дальнейшие перспективы его развития и каким образом формирует оно гражданскую позицию поляков, рассказывает инициатор и один из проводников реформы, профессор Ежи Регульский. В 1988-1990 гг. — член Гражданского комитета при Лехе Валенсе, в 1989 — сопредседатель комитета по делам самоуправления во время «круглого стола», в 1989-1991 гг. — уполномоченный правительства по делам реформы самоуправления. Основатель и председатель Фонда развития местной демократии. Ныне общественный советник президента Бронислава Коморовского по делам самоуправления. Кавалер высшей польской государственной награды — ордена Белого Орла.

Что такое самоуправление?

Согласно определению Европейской хартии местного самоуправления, самоуправление — это право и способность местного сообщества решать свои вопросы в пользу собственных интересов. Это означает, что система должна давать возможность принимать решения в своих делах, а сообщество, в свою очередь, должно быть готово нести за них ответственность. Польша провела эту реформу, стартуя с позиций советской конституции, опирающейся на принцип централизма и ведомственной организации государства. В основе этой системы было прикрепление человека к месту работы. На работе человек получал квитанции на приобретение автомобиля, делал личную карьеру, там были партийные организации, там получали ордера на квартиры или путевки на отдых. Система была ведомственная, с полным подчинением местных структур отдельным ведомствам.

Однако при этом не было возможности организовать сообщество вокруг места жительства. А ведь именно там мы нуждаемся в услугах и благоустройстве территории, которая определяет условия нашей жизни, независимо от профессии или рода деятельности. Создание же этих условий и удовлетворение потребностей жителей — это и есть задача местного самоуправления.

Реформа, которую мы предприняли в 1989 г., была возможна лишь потому, что мы работали над ней десять лет. Первые ее предпосылки я показал в мае 1981-го, и в течение следующих восьми лет, в ситуации, в принципе, безнадежной, относительно небольшой группой людей мы работали над созданием концепции возрождения самоуправления. Нам было ясно, что только сила общества может изменить систему. Элита не изменит системы. Должна быть поддержка политической силы, и этой политической силой была только гражданская активность общества. На противоположной стороне находилось организованное государство с целым аппаратом давления и контроля, которое нужно было реформировать, изменить.

Когда появился шанс реализации этой программы, она была готова, и в очень короткие сроки реформа была проведена. В июле 1989 г., после первых выборов в парламент, Сенат постановил предпринять законодательную инициативу, чтобы возродить самоуправление. Потом было создано правительство Мазовецкого, в котором я занял должность уполномоченного по делам реформы самоуправления. До марта 1990 г. полностью была проложена законодательная тропинка, изменяющая около ста законов, точнее — 94.

Наша концепция самоуправления заключалась в упразднении пяти монополий коммунистического государства. Первой была политическая монополия. Выборы в органы местного самоуправления 1990 г. были первыми в полном смысле свободными выборами. Была упразднена монополия партии в назначении кандидатов. Во-вторых, была ликвидирована монополия центральной власти. Так, в коммунистической системе органом власти было правительство, парламент и партия, стоящая за ними. Все общественные дела были подчинены центральным решениям. Реформа самоуправления ввела разделение между правительством с его администрацией и единицами самоуправления. Таким образом, возникла сфера общественных дел, исключенная из компетенции правительства, была отключена иерархическая зависимость. Премьер-министр не может давать поручений мэру. Безусловно, существует система контроля, но мэр остается независимым в своих решениях. На практике это означает преодоление концепции авторитарного государства, основанного именно на централизации. Мы ввели тогда также судебную опеку над автономией местных властей, дающую мэру право на обжалование решения центральной власти в суде, если она вмешивается в его компетенцию.

У нас были примеры судебных разбирательств: гмина [волость] N против государства. Суд решал, кто прав — гмина или правительство. Третья упраздненная монополия — это монополия собственности. Прежде вся общественная собственность была собственностью государственной. Мы освободили гмины, поветы [уезды] и воеводства. Теперь они обладают собственным имуществом, которым распоряжаются как полноправные владельцы. Гмина может сделать с ним всё, что посчитает нужным. В четвертых, мы избавились от финансовой монополии. Гмины получили собственные деньги. Теперь они ведут самостоятельное финансовое хозяйство и имеют собственные бюджеты, которыми свободно распоряжаются, хотя частично пополняют их из бюджета государства. Прежде существовал лишь государственный бюджет, который гмина могла использовать. Наконец, была отменена монополия администрации. Раньше каждый работник гмины был государственным работником. Теперь у гмины появились свои собственные работники, работники территориального самоуправления. Из этого вытекают дальнейшие последствия. Тот факт, что гмина получила юридическую самостоятельность, возможность распоряжаться собственностью, деньгами, позволил ей получить доступ к банковскому кредиту. До этого гмина, будучи только государственной административной единицей, не имеющей ни юридической самостоятельности, ни денег, ни собственности, не могла брать кредит, это мог сделать только министр финансов. Возникла качественно новая модель функционирования. Система дала возможность местному сообществу принимать решения под собственную ответственность и от своего имени.

Условия проведения реформы

Чтобы такого рода реформа удалась, должны существовать четыре основных элемента. Во-первых, должна быть политическая воля лидеров, осознающих, что дело здесь не только в декларации, но и в действительном изменении системы государства. Каждое изменение приводит к тому, что одни при этом приобретают, а другие теряют. Такого рода реформы встречают всегда огромное число противников. Существует риск политического поражения, противники могут выиграть. А значит, это политическое решение должно быть предпринято с осознанием риска и сопротивления, которое нужно будет преодолеть. Второй момент — необходимо знание экспертов: что делать и как? Изменения затрагивают все сферы общественной жизни, так что деятельность местных властей касается самых разных ее аспектов, начиная с призыва в армию и заканчивая содержанием дорог, школ, охраны окружающей среды, коммунальным строительством, градостроительным зонированием и т.д. Третий вопрос — общественная поддержка. Чтобы система заработала, недостаточно просто изменить законы. Дело в том, что законодатель создаёт юридические рамки, в которых люди, предприятия и органы самоуправления будут действовать. Если люди не понимают сущности реформ, закон наполняется совершенно иным содержанием либо вовсе остается мертвым. Иными словами, существует огромная проблема общественного понимания. Ментальность людей изменяется значительно медленней, чем закон. Закон можно изменить за пару недель или месяцев, труднее перестроить государственные институции, это длится дольше, чем само изменение закона. Но дольше всего происходит изменение человеческой ментальности и привычек. Это вопрос многих лет и даже поколений и, как правило, в определенное время происходят некоторые сдвиги. Это само по себе представляет собой большую проблему, проблему координации в момент изменения закона и приспособление его к ментальности людей. Если закон изменяется медленно, то люди чувствуют себя неудовлетворенными, поскольку не могут действовать. Если изменение происходит слишком быстро, люди не понимают сущности закона и закон не работает. И так плохо, и так нехорошо. Ну и наконец, четвертый вопрос — кадры. Нужно иметь в распоряжении те сотни тысяч людей, которые обладают умением работать в новых условиях. Думая об условиях, в которых осуществляется реформа, говоря о том, как важна общественная поддержка и кадры, мы создали независимую организацию — Фонд развития местной демократии. Он возникла по инициативе пяти тогдашних парламентеров, связанных с идеей реформы. Проблема заключалась в том, что парламент может изменить закон, правительство может перестроить институции, но человеческую ментальность (посредством образования, демонстрации положительного опыта) может изменить только неправительственная организация. Правительственная администрация не в состоянии вводить новшества, поскольку администрация всегда консервативна, она стремится сохранить свою модель. Нужно помнить, что никогда центральная администрация сама не реорганизуется. Любая корпорация против изменений. В связи с этим правительственную администрацию, администрацию государства нужно изменять также посредством другой организации. То есть деятельность, направленная на проведение реформы, требует в то же время работы по многим другим направлениям.

Противники реформы

Главным противником была существующая администрация. Это были люди из партийного аппарата, которые знали, что в большинстве своем окажутся вне системы. У меня в памяти остались разные события из времени проведения реформы, когда я представлял правительство. Президент Ярузельский принял права прежнего председателя Государственного совета, который имел высшую власть в отношении ко всем советам в стране. Эти якобы избранные советы создавали также иерархическую пирамиду. Президент Ярузельский каждый квартал устраивал встречу с председателями воеводских советов. Меня как представителя правительства приглашали на эти встречи. Помню прощальную встречу с ними перед выборами самоуправления в 1990 г., когда я говорил им, как будет выглядеть новая система, как она будет замечательна и прекрасна. Я видел в глазах этих 49 людей такую ненависть, что был рад присутствию президентской охраны, так как боялся, что меня разорвут. Ведь я их всех, по сути, устранял из общественной жизни.

Против реформы были профсоюзы. Сила профсоюзов в том, что они огромны, организованы вокруг определенной отрасли, ввиду чего заинтересованы в том, чтобы как можно больше дел можно было решить на центральном уровне, в ведомстве, находящемся под началом того или иного министра, перед которым они представляют интересы тысяч работников данной отрасли. Создание местных властей ограничивает полномочия министров, происходит децентрализация полномочий. В результате этого профсоюзы теряли партнеров в лице министров, так как министры лишались полномочий. Профсоюзам следовало бы децентрализоваться, но децентрализация означала утрату их силы.

Противниками были, конечно, все министерства, так как они теряли власть. Если даже министры сами объявляли о готовности сотрудничать, то им преграждали дорогу директора отделов.

Проводя тогда реформу, я проиграл в некоторых вещах именно из-за этого сопротивления. Я представлял институцию, которой не существовало. Поэтому у меня не было никакого политического тыла, который бы поддерживал эти инициативы. На моей стороне была политическая сила премьера и его доверие. Но несмотря на это я находился в положении слабого человека, который хочет что-то изменить.

Мало кто понимал сущность реформы, чувствовалась нехватка примера, опыта. Кто знал, что такое самоуправление, в чем его суть? У разных групп были свои собственные интересы. Мы хотели, чтобы школы были отданы гминам, потому что школа — это главный культурный центр деревни, а значит, она представляет местные интересы. Раздавались выкрики, что они не могут отдать школы, а то жена войта будет решать, как дети будут учиться. Какими они обладают полномочиями?! Это мы (учителя, министр) знаем, как учить. Вот какие аргументы шли в ход, чтобы помешать изменениям!

Таких групп интересов, которые хотели бы создать собственное государство, было очень много. По этой причине реформа осуществлялась с трудностями, а потом и вовсе была остановлена. Вообще в течение всего времени у нас в Польше наблюдаются конфронтации двух моделей организации государства и общества. Одна модель — это модель ведомственная, в которой управляют отдельные ведомства с министрами и с ведомственной администрацией. Вторая модель — территориальная, основанная на децентрализации, на повышении ответственности органов самоуправления, то есть местных властей, объединяющая людей по месту жительства, а не работы. Потребности у нас, вне зависимости от того, кто где работает, у кого какая профессия, в основном одни и те же. Школа, коммуникации, безопасность, здоровая окружающая среда — эти элементы объединяют нас, и за них не должна отвечать местная власть. Но мы в Польше все время наблюдаем борьбу этих двух антагонистических моделей. Проявляется она в создании изолированных служб, подведомственных центру. Нет необходимости, чтобы, например, санитарная служба составляла отдельную отрасль, подчиняющуюся министру. Она с таким же успехом может подчиняться старосте повета или воеводе. Наблюдается сильное давление со стороны тех, кто хочет создать особую отрасль строительного контроля, со стороны тех, кто хочет отнять его у местной власти и подчинить министру. Словом, каждый хочет построить свою собственную империю.

Гражданское общество: условия для его возникновения

В Польше идея автономности и отождествления себя с местностью, осознание себя членом данного сообщества и одновременно ответственность за его развитие, продвигает—ся медленно. Система самоуправления в разных странах создавалась в разном общественно-историческом контексте. Самые сильные системы самоуправления возникли в странах, где отдельная группа людей жила под влиянием сильной внешней угрозы. Так было в США, где поселенцы, чтобы выжить во враждебном окружении, должны были объединиться. Соединенные Штаты Америки создавались как бы снизу, взбираясь вверх, начиная от сети регионов и заканчивая возникновением госу—дар—ст—ва. В Скандинавии люди перед лицом природы, в ситуации, когда в течение полугода они были отрезаны от мира, должны были объединиться, чтобы выжить. В Голландии, в свою очередь, объединяющим фактором была борьба с водой. То есть это те элементы, которые создают самоуправление. В странах Центральной Европы была обратная ситуация. Были княжества, королевства, и процесс децентрализации шел очень медленно. Передача власти вниз происходила по мере усиления общества. Иными словами, у нас был обратный порядок. В Польше, собственно говоря, не было местных традиций. Хуже всего то, что период разделов пришелся на время, когда в Европе создавались современные государства. Захватническое государство было чужим, всякая власть была чужая. Это ощущение «Мы и Они», «Мы — хорошие граждане и Они — плохая власть», длится до сих пор. Поэтому люди не отождествляют себя с властью. Люди всё еще не осознают совместной ответственности за государство, не осознают, что это мое государство, что это мой президент, мой войт или мой премьер.

Когда мы проводили второй этап реформы, то есть организацию воеводств и поветов, появились мнения, что коль скоро вводится автономия для воеводств, то государство наверняка развалится, будет децентрализация — и Польшу разорвут на куски.

Тогда мы пригласили в Польшу итальянских экспертов. В Италии очень сильны были центробежные тенденции. Тамошние регионы имеют долгую историю. Южный Тироль, к примеру, населен немецкоязычным меньшинством. В этой ситуации у итальянцев было два выхода. Или стараться это централизовать и силой подавлять эти центробежные движения, или, напротив, дать полномочия регионам. Они пошли вторым путем. Каждый регион получил возможность решать языковые, культурные вопросы, вопросы школьного образования в своих пределах и в соответствии со своими потребностями. То, что объединяет итальянцев, — это экономика. Однако такого подхода у нас всё еще не понимают.

Проблема состоит в том, что центральная власть боится изменений, поскольку считает, что только посредством централизации, удерживая всё в своих руках, можно хорошо управлять, что-то изменять. Местные власти в целом хотят что-то делать, но у них есть юридические и административные ограничения. А общество не очень хорошо понимает, в чем суть, и остается пассивным. Поэтому нет политической силы, чтобы действительно что-то предпринять. Центральная власть должна понять, что децентрализация — это не угроза.

Однако возрождение самоуправления принесло огромную пользу развитию. Я проводил исследования инвестиционных эффектов, сравнивая два временных промежутка — десять лет до и десять лет после проведения реформы самоуправления. Например, водопровод. Магистральная сеть в тысячи километров. Прирост в 1980-1990 гг. — 2,2 тыс. км, в 1990-1998 гг. — 20 тыс. километров. То есть прирост составил 950%. Подключение водопровода к зданиям: в 1980-1990 гг. подключены 328 тыс. зданий, в 1990-1998 гг. — 2 млн., в шесть раз больше. Это конкретные результаты. Почему? Потому что в одной и той же стране в один и тот же период мы имели дело с двумя совершенно разными устройствами государства. Местные власти знают, в чем люди нуждаются, какова иерархия потребностей, на чем следует концентрировать внимание.

Другой пример. Развитие потребностей людей анализировалось с точки зрения местных бюджетов. Так что же людям мешало? Прежде всего нехватка воды и недостаток телефонной связи. Это были первостепенные нужды сельского населения, а также населения малых городов. Вопрос связи решился сам собой благодаря сотовым телефонам. Приоритетом был именно водопровод. Потом чуть позже пришло время канализации, так как в канализации нуждались меньше. Затем тротуары и уличное освещение. Причем речь шла не об удобстве ходьбы, а о безопасности детей, идущих в школу. А затем настало время вопросам ремонта школ, уровня школьного образования, спорта, культуры. Спустя 15 лет после реформы началось бурное развитие аквапарков, бассейнов, спортивных стадионов, домов культуры и т.д. Сейчас этот процесс несколько приостановился из-за экономического кризиса. Тем не менее именно в этих отраслях — спорте, культуре — мы имеем огромную активность местного населения. Количество начинаний внушительно. В Фонде развития местной демократии мы присуждаем ежегодную премию в области общественного объединения вокруг местных традиций и культуры. Для нас культура и традиции — это инструменты общественной интеграции. Можно заметить, что люди всё охотней отождествляют себя с местностью, и таких начинаний очень много.

Самоуправление сыграло огромную роль в развитии Польши. Благодаря активности местных сил Польша изменилась в значительной мере. Такой прогресс не был бы возможным, если бы всем управляли министерские чиновники. Благодаря реформам возникло многочисленное и высокопрофессиональное сообщество местных политиков и администраторов, способных управлять своими гминами и поветами. Благодаря их деятельности условия жизни изменились радикально. Многие считают, что возрождение самоуправления было одной из наиболее удавшихся реформ в Польше.

Совместное решение граждан

6 ноября прошло большое совещание в канцелярии президента, касавшееся общественных консультаций. Президент решил включиться в дело усиления общественного участия в органах самоуправления и популяризации положительного опыта в этой сфере. С этой целью им была запущена программа, а также создана общественная интернет-витрина, на которой представлены продуктивные методики взаимодействия глав органов самоуправления и местной общественности. Самым интересным методикам взаимодействия будут вручены премии. В рамках этой программы будут организованы конференции. Первая конференция этой программы будет посвящена общественным консультациям. В общем, в этом деле у нас неслыханный интеллектуальный и концептуальный хаос. Проще говоря, дело касается концепции взаимодействия «гражданин — государство». Вопрос в том, чему должны служить общественные консультации в ситуации, когда у нас демократически выбранные власти. Они представляют общество как целое, а также несут ответственность за развитие отдельных местностей или больших территорий. Цель общественных консультаций — создать дополнительный канал информации, чтобы люди могли делиться своими идеями, концепциями не только в период выборов, но и в промежуточное между выборами время. Участие в консультациях должно сильней связать жителей со своим регионом, чтобы они могли почувствовать, что совместно принимают решения и несут общую ответственностб. Но консультации не должны мешать принятию решения и верному управлению. А всегда найдется достаточно много людей, которые в собственных интересах захотят что-то испортить или чему-то помешать. Поэтому нужно так организовать консультации, чтобы они давали положительные результаты, чтобы позволяли жителям участвовать в общественной жизни, но при этом не тормозили решений. Роль неправительственных организаций в этой области огромна. Они организуют общество и создают гражданские позиции. Должны сформироваться соответствующие формы сотрудничества с местными властями. Ведь гражданское общество — это такое, которое умеет управлять собственным государством посредством конституционно избранных властей.

Записал Аркадий Хабера